从国家治理体系

和治理能力现代化的角度来讲

对人口小县进行机构改革是一个趋势

将36个党政机构精简为22个、135名领导职数精简为114名、186个涉改事业单位整合为40个、1964名事业编制核减为659名，对因改革超编的事业人员重新调整……山西省河曲县因大刀阔斧对机构进行改革，近期备受舆论关注。

河曲县位于忻州市西北部，地处山西、陕西、内蒙古三地交界处，故有“鸡鸣三省”之称。这里也是著名的走西口之地，县城紧邻黄河而建，总人口仅有12.4万，是个典型的“人口小县”。

2020年4月，河曲县被确定为山西省第一批人口小县改革试点县。近日，河曲县委改革办发布消息称，该县机构改革各项任务基本完成，取得了阶段性成效，“大部制”目标基本实现。

根据方案，河曲县计划用3～5年时间，逐步实现机构、编制、人员大幅度下降，保持干部队伍体系新鲜血液和合理年龄结构，构建简约高效的基层管理体制，为全省深化人口小县机构改革先行先试，趟出新路，提供可复制可推广的经验。

河曲县因何要推行此次改革？改革的推进是否顺利？取得了哪些成效？精简人员又该如何调整安置？带着这些问题，9月上旬《中国新闻周刊》记者前往河曲县进行了实地采访。

山西河曲县紧靠黄河，位于三地交界，也是著名的走西口之地。摄影/本刊记者 周群峰

改革方案几易其稿

河曲县煤炭资源丰富，处于神府煤田、东胜煤田、河东煤田能源金三角中心地带，煤储量120亿吨，含煤面积355平方公里，占全县面积的27％。从上世纪80年代开始，祖辈留下的“黑金子”，让河曲县逐步摆脱了贫穷，解决了温饱问题。

忻州是山西省面积最大的省辖市， 2021年河曲县GDP达到174.18亿元，在忻州14个县市区中排名第三，也是全市五个超过百亿元的县市区之一。

虽然煤炭资源丰富，财政收入在全市排名靠前，但交通不便仍制约着当地经济的进一步发展。河曲县至今不通火车，距离省城太原有300余公里。《中国新闻周刊》记者从忻州乘坐客车前往河曲，司机称因灵河高速公路长梁山2号隧道隧址区洞顶山体发生大面积不规则裂缝，导致隧道正处于封闭施工阶段，只能绕道行驶，原来大约两个半小时的车程，现在4个小时都不能保证。记者最终历时大约5个小时才抵达河曲县。

河曲县此次机构改革源于三年前。

2019年年底，时任山西省委主要领导在基层调研时发现，全省人口小县存在一些共性问题，比如财政供养入不敷出，财政支出主要依靠政府转移支付，还普遍存在“等、靠、要”的思维惯性。

山西省委编办有关负责人向《中国新闻周刊》介绍，山西省人口小县数量较多，且大多存在财政供养人员比例失衡、人浮于事等突出问题。因此，省委决策部署开展人口小县机构改革试点工作。中央编办对此大力支持和充分肯定，指出“山西用改革的办法破解基层治理难题，在全国都有示范意义”。

多位受访者称，在改革前，河曲县也存在机构不够精简，人浮于事，办事效率不高等现象。

数据显示，山西省全省117个县级行政区中，人口不足20万人的有47个，不足10万人的有16个，人口最少的永和县常住人口不足5万人。

2020年4月，根据山西省委部署要求，忻州市河曲县和临汾市浮山县成为山西省第一批人口小县机构改革试点县。浮山县位于山西南部、临汾盆地东缘，面积940平方公里，据第七次全国人口普查公报显示，常住人口仅为98833人。

为了做好这项改革，河曲县委成立了县委书记任组长的领导小组。

一位受访的河曲县委前主要领导说，当时山西省制订了一个方案，县里也制订了一个方案，“当时省里的一些构想因不接地气最终没有落地。比如一开始省里希望县四套班子领导兼任局长，我说这不现实，比如县人大、政协的领导，很多都是一些优秀的老局长提拔上来的，让他们再兼任局长不合适”。

河曲县委组织部副部长、县委编办主任邬志明在接受《中国新闻周刊》采访时表示，开展人口小县改革，因为没有可参考的样本，围绕哪些部门合并，如何合并等事项，河曲县领导小组内部多次讨论、研究，多次向省、市请示汇报。党政机构改革方案先后修改了16稿，事业单位改革方案先后修改了35稿才最终成型。

2020年11月28日，山西省委办公厅、山西省政府办公厅联合印发《关于批复人口小县（河曲县）机构改革试点实施方案的通知》，称该方案经省委编办审核后，已报省委、省政府批准，由忻州市印发并做好组织实施工作。

根据方案要求，河曲县原36个党政机构整合为22个，事业单位由186个整合为40个。

在党政机构整合过程中，河曲县对职能相近的单位进行重组整合。如县委办公室与县政府办公室合署办公、县委宣传部与县文化和旅游局合署办公（即一套工作机构、两个机关名称）；整合民政、人力资源和社会保障等部门职能，组建县民政和人力资源社会保障局；整合县住房和城乡建设管理局、县交通运输局，组建县城乡建设和交通运输局等。

在事业单位整合时，推进职责任务相近机构跨部门整合。比如河曲县招商服务中心与县项目预审中心合并为河曲县项目推进中心，主要负责全县招商引资、项目建设、省市重点工程等工作。

河曲县项目推进中心主任张志宏告诉《中国新闻周刊》，改革前，招商服务中心仅负责项目的对接、洽谈、签约、落地等阶段的跟踪服务工作。改革后，项目推进中心需要从项目招引、签约、落地到开工、建设、投产做到全程负责。

河曲县项目推进中心一位负责人表示，改革前，他任河曲县招商服务中心副主任。那时做好招商一件事就可以，跟意向企业签署合作协议后，他的工作就完成了。

“这些企业后续跟其他单位如何对接，项目能不能最终落地等，都不是我们考虑到事情。现在改革后，我们需要对招商、签约、落地、开工等业务做到全程负责。所以，现在招商时就得考虑到项目是否会落地。”他说。

河曲县还规定，原则上不再设立10名编制以下的事业单位，县委、县政府直属事业单位不超10个。

从2020年12月23日起，河曲县机构改革新组建的县民政和人力资源社会保障局、县规划和自然资源局（县林业局）、县城乡建设和交通运输局、县农业农村和水利局（县扶贫开发办公室）、县市场监督管理局（县综合行政执法局）等多个新组建的部门相继揭牌亮相。

6名副县长均兼任局长

河曲县机构改革的一个显著特点是，部分局长由副县长兼任。

《中国新闻周刊》从河曲县委组织部了解到，该县目前有7位副县长，除1名挂职的副县长外，其余6名都兼任政府主要部门的局长职务。这6个局分别为：发改工信和科技商务局、农业农村和水利局（乡村振兴局）、市场监督管理局（综合行政执法局）、规划和自然资源局（林业局）、公安局、民政和人力资源社会保障局。

邬志明说，这6名副县长既分管一些工作，同时兼任一个主要部门的局长。比原来操心多了，但也提高了工作效率。

他介绍说，在改革前，这些部门遇到重大事情时，先是股长跟分管副局长汇报，分管副局长跟局长汇报，局长再汇报给分管副县长，“改革后，可以一竿子插到底，担任局长的副县长在单位开会时，可以直接跟股长对话。这样既减少了层级，又提高了效率”。

河曲县要求兼任政府工作部门主要负责人的副县长，担任党组第一书记，负第一责任；每周到兼职单位至少坐班一次，重点主持“三重一大”（重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用）事项和“三个重点”（重点指标、重点任务、重点工作）的集体决策。

主持日常工作的常务副职担任党组书记，主持召开局长（部长、主任）办公会议、局务（部务、主任）会议，对工作人员进行日常管理监督，重要情况向兼任主要负责人的县领导汇报。其他副职做好分管工作，对局长负责，形成一级抓一级、一级对一级负责的工作格局。

《中国新闻周刊》从山西省委编办获悉，比如市政道路项目立项，改革前河曲县需经发改局公交股、分管副局长、局长、分管副县长逐级审核，改革后兼任局长的副县长可以直接对接发改局一个股，管理层级减少两个，办事时间大幅压缩。

2021年5月，河曲县副县长赵振宇同时兼任了县民政和人力资源社会保障局、县退役军人事务局、县医疗保障局的局长。

9月7日下午，在参加一个防疫会议的空隙，赵振宇接受了《中国新闻周刊》采访。

“我是分管卫生的副县长，现在还处于疫情期间，防疫压力比较大。机构改革后，我又兼任三个局的局长，所以肩上的担子一下子重了许多。”赵振宇说。

机构改革后，赵振宇一个最明显的感受是，他要同时担任三个局的法人。这与以前只做分管副县长的概念大不相同。他说，“这意味着如果出现问题，副县长将要负连带责任，承担的工作压力也更大，因此兼任后必须更加熟悉局里的业务。”

为了更加了解单位的业务，熟悉单位的同事，赵振宇要定期不定期去这三个局办公。他称，机构改革前，民政局和人社局就是两个大局，现在合并为民政和人力资源社会保障局后，工作更为忙碌，他每周去这个单位至少两三次，另外两个局去的就会少一些。

“从工作角度讲，作为一名党员干部，应该哪里需要去哪里，但一下子担任三个局的局长，确实有时会忙不过来。虽然这三个局平常都有一个常务副局长在局里，但是遇到重大事项和疑难问题的决策，都需要我参与。”赵振宇说。

他表示，机构改革的初衷就是减少管理层级，实现扁平化管理，让上下沟通更加顺畅，队伍更加精干高效，通过实践看，也确实实现了这个目的。以前作为副县长，他只和局长沟通，现在兼任局长后，他到局里开会时，副局长、科股长都可以直接跟他沟通，“这省了很多中间环节，也让我对一些情况了解得更透彻更及时”。

河曲县将发展和改革局、工业和信息化局、能源局三个行政职能局，整合成组建县发改工信和科技商务局。摄影/本刊记者 周群峰

他举例称，民政局和人社局很多业务都直接面向老百姓，机构改革前，有些数据分在这两个单位，现在通过机构改革两家合为一家后，实现了数据共享，老百姓不需要为办一件事跑两个单位。同时，不同单位间互相推诿扯皮的现象也大为减少。

方案在实施过程中，也发现一些不合理的地方需要调整。比如，有受访者表示，一名副县长兼三个局的局长就有些不现实。

2022年年8月，按照上级相关文件，经过河曲县委常委会集体研究决定，赵振宇只兼任县民政和人力资源社会保障局局长，不再兼任县退役军人事务局局长、县医疗保障局局长。

数十人离开领导岗位

多位受访者均表示，机构改革后，工作压力有所增加，但工作效率也明显提高了。

河曲县将原发改局、原工信局、原能源局三个行政职能局整合组建了发改工信和科技商务局，局长由县委常委、副县长高骏兼任。

《中国新闻周刊》在河曲县发改工信和科技商务局采访时，看到该局走廊上挂有该局改革前后情况对比的展板。上面显示，改革前后领导班子职数由8个（发改局和工信局各有1名局长、2名副局长，能源局有1名局长、1名副局长），缩减为5个（1名主持日常工作的正科级副局长、4名副科级副局长）。

县发改工信和科技商务局副局长李彦彪告诉《中国新闻周刊》，改革后，他分管工信、国资等方面的工作，工作职责涵盖了原工信局的工作内容，同时还要对接忻州市里的工信、国资等部门，工作内容一下子增加了许多。

他称，随着职能职责的增多，在全面加快发改、工信、能源融合发展的同时，干部自身的压力也在增大，“这也倒逼我们提升政策理论素养、业务水平和综合能力”。

该局另一位副局长侯继生告诉《中国新闻周刊》，他曾任县发改局副局长，分管光伏发电、农林水等，原来只对应市里的3个科室，现在对应着市发改委的25个科室，“现在我干的相当于原来发改局局长的职责，过去两三人承担的任务都压到了1个人身上，比过去忙了许多”。

值得注意的是，经过改革，原来一些单位的局长有的变成了主持日常工作的副局长，有的变成了普通副局长。

河曲县发改工信和科技商务局一位负责人称，这部分领导虽然由局长变成了副局长，但还是负责原来的工作。比如县原能源局局长现在担任县发改工信和科技商务局的副局长，仍然负责能源领域的工作。省、市、县召开能源方面的会议他需要参加，单位能源方面的工作也基本由他负责，同时他也要对担任局长的副县长负责，一些重大事情需要及时跟局长汇报。

机构改革后，随着领导职数的减少，如何安置一部分领导格外受到关注。

依据方案，河曲县的涉改人员级别和待遇保持不变。对55岁以上的科级干部在职级待遇不变的情况下，鼓励退出领导岗位，纳入“干部周转池”统一管理，安排参与“两委”换届指导、疫情防控督查等工作，充分发挥作用。

方案还规定，2021年3月31日前，对符合职级晋升条件和提前退休条件且本人自愿的科级及以上领导干部，可按照有关规定晋升职级后办理提前退休手续。

不过据河曲县委编办一位负责人透露，没有一人办理提前退休手续，“这部分人员已经接近退休年龄，如果提前退休，收入会少一些。改革后，这部分人员虽然离开了领导岗位，但职级有所提高，整体收入比过去还有所提高”。

以河曲县农业农村和水利局为例，2021年1月该局挂牌成立，该局由农业农村局、水利局、扶贫办（现改为“乡村振兴局”）、畜牧中心、农机中心、水土保持服务中心、水土保持世界银行贷款项目办公室等7个政府行政事业单位整合而成，局长由分管农业农村的副县长许旺全兼任。

合并前，农业农村局和水利局都是1正2副（一名局长，两名副局长），扶贫办1正1副（一名主任，一名副主任），共有8个领导职数（3正5副），合并后，变成了4个领导职数（1名主持日常工作的正科级副局长，2名正科级副局长，1名副科级副局长）。

领导职数“由8变4”后，现年58岁的县原水利局副局长樊存明告诉《中国新闻周刊》，他从1985年至今一直在水利系统工作，这次改革后，未到退休年龄的他退出了领导岗位，在新成立的单位中，他不再担任副局长职务，职级由二级主任科员升为一级主任科员，待遇工资也每月提高了几百元。

樊存明称，他任水利局副局长时分管河道、财务、防汛等业务，现在虽然不再担任副局长，但还是负责农村饮水、水库等职责。

他表示，这个机构改革方案，充分考虑到了像他这样临近退休的老同志的利益，“机构改革就意味着总得有人下来。失去副局长岗位后，我心态上也没受多大影响，毕竟我年纪也大了，机会还得留给年轻人”。

河曲县委组织部透露，该县在此次改革中，对主动退出领导岗位的49名干部按规定优先晋升职级。

河曲县委组织部提供的数据显示，该县事业单位改革后，40个事业单位实有1562人，而编制为659人，所以超编903人。

对因改革超编的903名事业人员，当地采取到对口党政部门跟班学习锻炼、担任村（社区）“两委”主干和综治网格员等多种方式，重新调整配备。

国家行政学院教授竹立家表示，河曲县对这部分人员重新调配的经验对其他进行机构改革的县城有借鉴作用。

他说，“随着中国经济社会的发展和人民群众对公共服务需求的提升，未来很长一段时间里，乡村振兴、乡村政权发展、乡村经济社会发展，都处于非常重要的位置，因此需要大量有知识、有能力、有干劲的人员充实基层领导单位。”

赵振宇告诉《中国新闻周刊》，河曲县在机构改革过程中，绝不是断崖式清退人员，而是通过人员分流、退多进少等方式，经过3～5年的过渡期后，逐步实现减少编制，降低财政支出。

他举例称，县民生保障中心（县民政人社局下设定的事业单位）原来有62个编制，改革后只有26个编制，“现在该单位人员有的去了农村做第一书记，有的调整到了其他岗位，现在只有50多人了。过渡期后，超编的人员基本就消化了”。

《中国新闻周刊》在河曲县农业农村和水利局采访时，看到办公室内的工作人员出入频繁，都在忙碌着。该局副局长李成良称，过去有部分水利员、兽医员的手续在局里，工资也通过局里发，现在分流后，他们到了乡镇的派驻站所，身份也变成了乡镇一级工作人员，“到乡镇工作后，他们增加了交通补贴，山区补助等，平均月工资增加了1100多元”。

改革方案提到，要推进编制资源下沉，党政机关新进人员和事业单位富余人员要向基层倾斜，优先保障乡镇用人需求。

数据显示，2021年河曲县县直部门公用经费支出同比下降11.3％，乡镇同比增长7.6％，“减上补下”成效明显。

邬志明称，河曲县为保证事业单位的发展，还需补充新鲜血液，涉改超编事业单位对新进人员实行“退3进1”的政策，而且每年拿出一定比例的公务员空编面向现有事业单位人员定向招录。

第二批试点县改革已启动

据公开信息显示，2021年河曲财政预算收入106100万元，预算支出195187万元。县级可用财力安排的145566万元，用于财政供养人员支出67417万元，其中在职人员工资、社保、绩效支出57774万元，补贴离退人员支出9643万元。

2020年第七次全国人口普查显示，河曲县常住人口为123505人，与2010年第六次全国人口普查的145136人相比，10年间减少了21631人，减少14.90％。

赵振宇称，全国很多县都面临人口降低的问题，河曲县因劳动力外出务工、学生到外地读大学、人口出生率降低等因素，也出现了人口下降的趋势。县里也感受到了紧迫感，希望通过机构改革，自我革命，减员增效，吸引更多人来河曲创业。

当地老百姓对这项改革也持欢迎态度。多位受访者表示，河曲县人口少，过去确实存在人浮于事的情况，有时候去办业务跑多趟才办下来，现在方便了许多。

据了解，该县人社局社保中心和民政局低保中心整合后，职工养老、工伤、失业保险由原来的需要前往3个窗口、递交3套材料，变为1个窗口、1套材料即可办结。

《中国新闻周刊》从山西省委编办获悉，2021年6月，该省人口小县机构改革的第一批试点工作顺利完成，取得了重要阶段性成果，大部制、扁平化的党政机构组织架构初步建立，形成了职能有机融合、简约高效的运行新机制，有效提升了县域治理体系和治理能力现代化水平。

作为第一批试点的两个县，浮山和河曲的财政供养成本也有所下降。

2021年浮山县安排“三公”经费471万元，比2020年预算减少35万元，下降6.9％。其中车辆购置及运行维护费271万元，比2020年预算减少33万元，下降10.9％；公务接待费200万元，比2020年预算减少2万元，下降1％。

“根据当地政府提供的数据，我们可以看到行政成本的减少，这值得认可。但机构改革是否成功，我们暂时不能得出结论，还要看未来的效果。”中国人民大学公共管理学院教授祁凡骅表示。

《中国新闻周刊》从河曲县委组织部了解到，经测算，经过3～5年的过渡期后，河曲县的行政成本将大幅下降，公用经费支出减少367万元，下降8.2％；财政供养人员比例由改革前的32：1提高到40：1。

同时，随着单位数量的减少，办公场所更加集中，空出办公用房1.05万平方米，为社区活动、社会事业和公共服务提供了基础保障。县直部门公用经费支出每年减少1050万元，财政供养人员工资福利、“五险一金”等支出每年减少1.33亿元。

但这项改革也带来了一些新问题，比如工作节奏加快，部分干部不能保证有充足的时间下乡调研；因领导职数减少，导致晋升渠道变窄，部分人员积极性下降等。

河曲县农业农村和水利局副局长李成良告诉《中国新闻周刊》，“我现在相当于担任原农业农村局局长的职责，还承接了县委农办的职责，还需要跟发改工信和科技商务局、财政局、生态环境局等十多个单位对接。”

9月6日，李成良拿出半天时间去乡村检查户厕改造、农业农村重点工作等。“改革前，我每次下乡能拿出一整天时间，现在明显感觉时间不允许，只能下乡半天，就得回局处理别的工作。”

赵振宇表示，所有的改革都有阵痛，改革后河曲县现在只有22个党政部门，比起以前，领导职数大大减少。此前，有些干部即将被提拔，这次改革后，他们的提拔也变得遥遥无期，晋升无望也多少会影响他们的积极性，“现在还处在改革过渡期，出现一些问题也正常”。

河曲县委组织部一位受访者表示，每次改革都会触动一部分的利益，河曲县的机构改革，让所有人都能百分之百地满意也不现实，但从改革至今的效果看，还是在朝着既定目标稳步前行。

河曲县委一位领导对《中国新闻周刊》表示，河曲县机构改革主要还是为了精简人员，减少财政支出，提高政府办事效率。从国家治理体系和治理能力现代化的角度来讲，对人口小县进行机构改革也是一个趋势。

这位领导说，这项改革后，全县干部的工作状态和努力程度都不错，也得到了省市领导的认可，“当然，改革需要一个循序渐进的过程，不能过于激进，在改革过程中，也难免会出现一些问题和阻力，所以也需要外界对这项改革多一些支持”。

为巩固深化人口小县机构改革试点工作，今年4月，山西省委在第一批试点改革基础上，确定太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县4个县为第二批试点县。

根据第七次全国人口普查公报，这四县常住人口均低于14万，其中黎城县人口最多，为13.4万；娄烦县人口最少，仅为9.1万。

《中国新闻周刊》从山西省委编办了解到，目前，第一批试点县正在理顺内外部关系、建立健全制度机制、提高机构运行效率、激发人员工作活力等方面持续巩固深化，第二批试点改革方案均已印发，组织实施工作正在有序推进。

按照计划，山西第二批人口小县试点县改革任务将在今年12月底前基本完成。

发于2022.9.26总第1062期《中国新闻周刊》杂志